(二)限制地方创制性立法设定其他行政处罚是否可行 最高立法机关限制地方立法机关设定其他行政处罚，或许意在防止地方滥设行政处罚，但此种限制并不一定能在实践中有效约束地方立法设定其他行政处罚。

廌，所以触不直者，去之，从去。汲取了中华民族五千多年优秀法律文化，是民法典的一个鲜明特色，也决定了民法典具有深厚文化底蕴。

此外，还有众多调整田宅细故的乡规民约、民间习惯等。只是在不同社会，民事法律规范的表现形式和发挥作用的方式各不相同。民法典通过非营利法人、赠与合同等规则设计，为济弱扶困的善举提供法律支持和规则依据，引导人们积极参与公益慈善事业发展，更好帮扶困难群体。民法典鼓励见义勇为，免除因自愿实施紧急救助行为而造成受助人损害的民事责任，这样有助于避免人们因各种顾虑放弃救助。中华文明的这些精神特质也为民法典所继承和发扬，使民法典更加彰显出鲜明中国特色。

习近平总书记指出：民法典系统整合了新中国成立70多年来长期实践形成的民事法律规范，汲取了中华民族5000多年优秀法律文化，借鉴了人类法治文明建设有益成果，是一部体现我国社会主义性质、符合人民利益和愿望、顺应时代发展要求的民法典。表示法律应公平如水，除恶扬善，体现出对公正的追求。对于社会危害性较大、可能产生实质性的危害后果、必须依法施以惩戒的违法行为，上位法一般都会作出行政处罚的规定。

第二种观点认为，该款规定只包括第一种观点提到的前两种情形。上位法没有规定行政处罚的违法行为，一般都是社会危害性不大、不会造成实质性的危害后果，或立法者认为可以通过其他处理措施加以矫正的违法行为。本条就属于法律授权地方性法规增加设定违法行为种类的典型立法例。(三)参与所在单位事故的应急救援和调查处理。

(28)参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1989年版，第155页。例如，为实施人民防空法，江苏省制定了《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》，该办法针对建筑主体工程已完工、无法补建防空地下室的情形，在人民防空法规定的处罚措施之外设定了缴纳易地建设费的管理措施。

有关地方执行性立法能否补充、增设违法行为与行政处罚的争议，是由1996年行政处罚法第11条第2款的规定触发的。对于中央专属事务，地方没有立法权。地方立法补充设定行政处罚与增加设定行政处罚的区别在于：补充设定行政处罚的前提是上位法对违法行为未规定行政处罚，即修订后的行政处罚法第12条第3款规定的情形。原则的内容较为模糊、抽象、宏观、宽泛，其作用是为规则提供基础性原理，指导规则的制定。

第二，违法行为的可认定性。如果将违法行为扩大到违反法律原则的行为，就相当于允许地方性法规在上位法设定的义务性规则之外增设新的义务性规则、增设新的违法行为，这有违行政处罚法的立法本意。对于央地共同事务，其管理措施无论由法律、行政法规设定，还是由地方性法规设定，所需配置的权力应基本相同。(16) 尽管全国人大常委会认为，对1996年行政处罚法第11条第2款不应作扩大解释，实践中地方性法规补充、增设违法行为和行政处罚的现象仍然较为普遍。

有学者将违法行为的具体情形归纳为五种：一是违反上位法规定的不作为义务。不同城市房价上涨的幅度和比例各异，房价上涨的原因也不完全相同，真正需要实施房价调控的，通常是那些价格上涨明显异常的一、二线城市。

内容提要：从地方治理的现实需要出发，无论地方创制性立法设定其他行政处罚，还是地方执行性立法补充、增设违法行为与行政处罚，皆有其必要性与合理性。行政处罚法明确规定的属于行政处罚的责令性行政行为是责令停产停业、责令关闭，但责令性行政行为中的行政处罚并不限于这两类行为。

这是对土地征收中被征收人交地义务的规定。(四)每年向职工大会或者职工代表大会、股东会或者股东大会报告安全生产工作和个人履行安全生产管理职责的情况，接受工会、从业人员、股东对安全生产工作的监督。该条例针对城镇污水集中处理设施超过规定排放标准排放污水的行为，在环境保护法、水污染防治法规定的行政处罚之外，设定了扣减超标期间污水处理设施运营服务费的处罚措施，(19)这是典型的增设行政处罚的立法例。或许是最高立法机关担心对地方立法赋权过大可能导致行政处罚设定权的滥用，允许地方性法规补充、增设违法行为的立法方案，最终未被采纳。第16条规定：生产经营单位的安全生产管理机构和安全生产管理人员除应当履行《中华人民共和国安全生产法》规定的安全生产职责外，还应当履行下列职责：(一)组织安全生产日常检查、岗位检查和专业性检查，并每月至少组织一次安全生产全面检查。立法往往先确定法律原则，再根据原则制定具体规则。

(36)前引(15)，乔晓阳文，第106页。通过单行法律授权地方立法的方式有二：(1)立法事项授权，即针对某些带有典型的地方特色、在不同地区间差异较大、法律难以作出统一规定的事项，授权地方制定地方性法规。

(40)上位法没有针对违法行为规定行政处罚，通常是有诸多考虑。(23)该数据来源于国家法律法规数据库，最后检索日期为2021年12月24日。

地方立法机关对于此类授权立法事项享有创制性立法权，其中包括行政处罚设定权。该条是对地方政府生活废弃物分类管理权的概括性规定。

依照常理，立法在创设行政处罚时，理应在确定违法行为的同时，为该违法行为附设相应的行政处罚，不应当出现只有违法行为规定而无行政处罚后果规定的‘残缺规则。上述违法行为也不包括违反法律、行政法规原则性规定的行为。例如，水法(2016)第61条规定：有关单位或者个人对水政监督检查人员的监督检查工作应当给予配合，不得拒绝或者阻碍水政监督检查人员依法执行职务。有学者认为，行政处罚以相对人违法为前提，其目的在于制裁违法，而行政收费的主要目的不是制裁违法，而是维系社会利益与秩序的平衡。

要让多数人自觉履行义务，立法设定的义务内容必须清晰、明确且合理。⑦在许多领域中，地方性事务与央地共同事务之间没有清晰的边界，眼下属于地方性事务的立法事项，随着影响范围的扩大，有可能演变成为全国性事务。

⑤有研究指出，行政处罚法的修订维持了原有的列举式规定，为的是防止因处罚类型的‘筐过大而导致在各种类型下巧立名目，创设出五花八门的行政处罚种类。当然，相对人也有滥用权利的可能，但滥用权利实际上违反的还是法律为权利附设的义务。

地方性法规补充设定的行政处罚，只能限于上位法规定的行政处罚种类，且不能突破上位法规定的处罚幅度。当前仅有个别法律、行政法规在责令性行政行为的基础上设定了行政处罚，多数法律、行政法规都仅规定由作出决定的行政机关依法实施强制执行或申请人民法院强制执行。

(33)广义的违法既包括违反法律规则的行为，也包括违反法律原则的行为。笔者建议，在修订后的行政处罚法实施一段时间后，由全国人大常委会针对地方立法是否存在设定其他行政处罚的现象，以及是否有必要赋予地方立法其他行政处罚设定权等问题专门组织立法后评估。《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》(2017)第33条第1款规定：违反本办法第十二条第一款的规定，不修建防空地下室的，由人防主管部门对当事人给予警告，责令限期修建，可以并处五万元以上十万元以下的罚款。又如，安全生产法(2021)第27条第1款规定：生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员必须具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力。

(17)《江苏省安全生产条例》(2016)第14条规定：生产经营单位的主要负责人除应当履行《中华人民共和国安全生产法》规定的安全生产职责外，还应当履行下列职责：(一)每季度至少组织一次安全生产全面检查，研究分析安全生产存在问题。中央立法要想做到全面妥善回应各个地方的不同需求，几近神话。

法律、行政法规所调整的事务共性越多、地区差异性越小，地方立法机关设定行政处罚的立法空间就会比较小。但是，通过分拆工资、降低工资总额(如将工资分拆成工资、奖金和差旅费、招待费、办公用品等支出)从而减少缴费比例，或者通过劳务外包、劳务派遣、委外加工等方式逃避缴费的现象，在现实中较为普遍。

1996年行政处罚法制定之时，立法者对于信用惩戒措施未作规定，如今信用惩戒措施已成为市场监管乃至社会治理的主要手段。⑧以此为判断标准，货币发行，对全国银行业金融机构及其业务活动、证券市场以及保险业市场的监管，反垄断，海关事务与进出境事务管理等，都属于中央专属事务。